Según la definición del diccionario de la Real Academia Española, el «sistema federativo (o federal) de gobierno» es aquel donde existen «varios Estados que, rigiéndose cada uno por leyes propias, están sujetos en ciertos casos y circunstancias a un gobierno central».
Tal es el tipo de gobierno que consagra la Constitución de la Nación Argentina y que rige en el país desde la conformación del Estado nacional en el siglo XIX.
El mismo requiere, desde su concepción, la coordinación entre los Estados subnacionales y el Estado nacional. Son los primeros los que delegan en el segundo parte de su soberanía, a fin de lograr la articulación necesaria que permita una adecuada administración y conducción del país.
El mecanismo formal para la distribución de los recursos entre los distintos niveles de gobierno es la coparticipación federal de impuestos. Mediante el mismo, la Nación recauda los impuestos más importantes y luego los distribuye entre los 24 distritos. El sistema consiste en dos esquemas de reparto: la distribución primaria y la secundaria. El primero determina cómo se distribuyen los recursos entre Nación y el conjunto de las provincias. Actualmente la ley Nº 23548 establece un 43% para el Ejecutivo nacional, del cual un 1% se utiliza para Aportes del Tesoro Nacional (ATN) a las jurisdicciones.
El segundo determina cuánto le toca a cada distrito. Para que sea equitativo, el mecanismo de reparto contempla en primer lugar la contribución que hace cada provincia a la recaudación total y, en segundo lugar, las necesidades socioeconómicas de cada una. Pese a ello, los coeficientes de distribución establecidos en la ley están fijos hace años y configuran un esquema que, en muchos casos, termina siendo inequitativo.
Por otra parte, la tendencia a la descentralización que reinó durante la década de los noventa determinó, en gran medida, la realidad de ahogo financiero que hoy viven muchos de los distritos del país. El paradigma de la época indicaba que lo más conveniente era un Estado chico, desregulado y descentralizado. En ese contexto, la determinación política del momento fue trasladar a las provincias la administración de dos servicios esenciales, que actualmente significan una gran porción de sus presupuestos: salud y educación. La medida implicó el crecimiento de la cantidad de empleados públicos provinciales y de los recursos para financiar una mayor masa salarial. En la actualidad, la mayoría de las provincias destina para salarios más del 40% de sus presupuestos e, incluso, hay algunas como Río Negro donde la carga salarial supera el 60%.
La llegada del nuevo milenio y la revaloración del Estado como instrumento regulador, reasignador de recursos y motor de la iniciativa económica a la par del sector privado, trajeron aparejado también el crecimiento del volumen de los Estados provinciales. A la educación y la salud se suman la responsabilidad sobre los servicios de seguridad y la estructura de la administración pública provincial.
A su vez, la traumática salida de la convertibilidad luego del 2001 derivó en diferentes situaciones financieras para cada distrito a lo largo de los años siguientes. Hubo provincias que tomaron deuda en pesos, algunas lo hicieron en moneda extranjera y otras optaron por no endeudarse y persistir en financiarse con recursos propios.
El gobierno nacional, mientras tanto, y al margen de los fondos correspondientes a la coparticipación federal, optó por manejar la transferencia de recursos a los Estados provinciales de manera discrecional, basándose en la buena o mala sintonía política del gobierno de cada provincia con el Poder Ejecutivo, lo que durante los últimos siete años significó que el reparto de los recursos resultara desigual e inequitativo. El mismo criterio se utilizó para la refinanciación de la deuda de las provincias con Nación, condicionando no sólo la gestión sino el margen de maniobra político de los gobernadores. Lo sufrieron en carne propia Sapag y Weretilneck durante el 2014, cuando se atrevieron a cuestionar la nueva ley de Hidrocarburos y fueron excluidos de la convocatoria del Poder Ejecutivo para anunciar la reprogramación de los vencimientos de la deuda de las provincias con el gobierno nacional.
El 2015 se presenta con una inflación sostenida que generó, a fines del año anterior, reivindicaciones salariales acordes y la imposibilidad de los Estados provinciales de recomponer los ingresos en la misma medida.
Números 2014
Durante el año pasado, el conjunto de las provincias recibió $ 303.919 millones en concepto de coparticipación. El monto es $ 82.316 millones superior al del 2013, es decir un 37,1% mayor. Así surge de un reciente informe publicado por el Iaraf, sobre la base de datos del Ministerio de Economía de la Nación (Mecon).
Sin embargo, al analizar lo recibido por cada distrito del país, se presentan grandes discrepancias en cuanto a lo que cada provincia genera en concepto de recaudación y lo que recibe en relación con la cantidad de habitantes. Así, la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, los dos distritos más ricos y con mayor densidad poblacional, son los que reciben un menor nivel de coparticipación per cápita, mientras que otros como Formosa, Catamarca o La Rioja aportan poco a la recaudación total, pero están a la cabeza en cuanto al nivel de coparticipación per cápita. Este resultado, sin duda, obedece a que los recursos se reparten sobre la base de las necesidades de cada región y es natural que el gobierno central se ocupe de redistribuir los recursos, tomando de aquellos distritos más poblados y más ricos y volcando los recursos sobre aquellos donde existe menor capacidad para generar riqueza. Pero la inequidad se produce en casos como los de Tierra del Fuego o Santa Cruz. Se trata de distritos con una alta capacidad para la generación de riqueza, gracias al enclave industrial la primera y a base de los hidrocarburos la segunda. Pese a ello, son las dos provincias que reciben un mayor nivel de coparticipación per cápita. Es evidente que una de las reformas pendientes de cara al futuro inmediato tiene que ver con el mecanismo de coparticipación federal. La misma debiera contemplar las desigualdades planteadas en la actualidad y elaborarse sobre la base de un criterio de conjunto, a sabiendas de que los recursos extras que recibe una de las provincias son recursos que deja de recibir el resto de los distritos.
Además de los recursos correspondientes a la coparticipación federal, las provincias recibieron transferencias directas desde Nación por $ 37.780 millones, un 34,4% más que en el 2013. Los mismos incluyen $ 9.200 millones en concepto de ATN. Sin embargo, estos aportes están estrechamente vinculados con la buena o mala relación de los gobiernos provinciales con el Ejecutivo nacional, lo que los convierte en discrecionales y condiciona el accionar político en las provincias. Éstas recibieron además el año pasado $ 14.441 millones por el Fondo Solidario de la Soja, mediante el cual la Nación envía a las provincias el 30% de lo recaudado por derechos de exportación sojeros, a fin de fortalecer la inversión en infraestructura en el interior del país. El monto recibido en el 2014 es un 54,7% mayor al recibido en el 2013, como resultado de la buena performance en la cosecha y los buenos precios registrados hasta julio.
El conjunto de las provincias terminó el año con una mejora en la situación fiscal. El total de los ingresos provinciales alcanzó los $ 694.880 millones, un incremento interanual del 36%, mientras que los gastos crecieron un 35,2%. El resultado financiero del aglomerado de las provincias arrojó un déficit anual de $ 8.920 millones. El rojo es un 9,4% más bajo que el del año anterior. Los datos surgen de un estudio publicado esta semana por el Cippec, según datos del conjunto de las jurisdicciones y del Ministerio de Economía nacional (Mecon).
Por último, la componente inflacionaria es un elemento explosivo en las cuentas provinciales. Los reclamos salariales no bajan del 30% en ningún caso y la presión política lleva a los gobernadores a convalidar incrementos de haberes que luego son difíciles de sostener. Sin ir más lejos, la crisis desatada a fines del 2013 con las fuerzas de seguridad provinciales alertó a los gobernadores. Para no repetir la experiencia, a fines del 2014 muchos de ellos decidieron otorgar un bono de fin de año, en busca de llevar tranquilidad y certeza a los trabajadores, antes de que se desatara un conflicto. Según estima Cippec, el costo total de los bonos de fin de año en el conjunto de las provincias asciende a $ 1.234 millones.
Panorama 2015
Tal lo descrito, la presión sobre las cuentas fiscales de las provincias será difícil de reducir este año. El nivel de gasto del conglomerado de los distritos registrado el año anterior es piso para este año. Pero teniendo en cuenta las condiciones macroeconómicas y el contexto electoral, es de esperar que el mismo se vea incrementado al menos en un 30%, siguiendo como mínimo la pauta inflacionaria.
Para incrementar los ingresos, las provincias se toparán con la dificultad de volver a subir la presión tributaria, la cual ya se había incrementado fuerte el año pasado. Sin demasiado margen para continuar tomando deuda, las provincias necesitarán la inyección de recursos desde el Estado nacional.
En ese sentido, es muy importante lo que suceda con el Programa Federal de Desendeudamiento (PFD), mediante el cual desde el 2010 la Nación refinancia la deuda que las provincias mantienen con el gobierno central. Son diecisiete las provincias que participan del programa y la deuda actual asciende a $ 59.771 millones. Los vencimientos correspondientes a este año llegan a $ 7.645 millones, de los cuales $ 3.698 corresponden a intereses y $ 3.947 a cuotas de amortización.
Desde el año pasado, la Nación estableció una reprogramación anual con revisiones trimestrales respecto de pautas fiscales, como condición para acceder a nuevos financiamientos.
A base de la estimación realizada por la consultora Economía y Regiones, el gobierno nacional debiera enviar este año a las provincias $ 10.966 millones en concepto de ATN adeudados. Si además se procede a la reprogramación de la deuda con la misma modalidad que el año anterior, el total de los vencimientos en el 2015 ascendería a $ 6.324 millones, un ahorro de $ 1.321 millones para el conjunto de las provincias, llevando el stock total de deuda al finalizar el año a un total de $ 55.729 millones y quitando la carga de los pagos sobre las cuentas provinciales.
Naturalmente, es de esperar que se repita también el esquema tácito que otorga el beneficio de la refinanciación a las provincias que mantienen una relación política amigable con la Casa Rosada.
