El laberinto de la coparticipación

Uno de los mitos construidos en los últimos años por dirigentes opositores al kirchnerismo y que ahora están enrolados en la alianza Cambiemos, es la idea de que los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández modificaron el régimen de coparticipación para quedarse con recursos pertenecientes a las provincias. El otro aspecto de la construcción de ese mito era la supuesta distribución discrecional de recursos desde Nación hacia las 24 jurisdicciones. Ambos temas revisten cierta complejidad que excede a los análisis que circulan en los medios de comunicación.

El eje alrededor del cual se estructura la relación fiscal entre nación y provincias es el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, cuyo esquema actual fue establecido por la Ley 23.548 sancionada en 1988, con sus diversas modificaciones, sobre todo las aplicadas durante la etapa neoliberal en la Argentina (década de 1990).

La norma del ´88 estableció un sistema de reparto en base a las siguientes características: primero definió cuáles eran los recursos a coparticipar, en segundo lugar discriminó entre coparticipación primaria -es decir el reparto entre la Nación y el conjunto de las Provincias- y en tercer lugar la coparticipación secundaria, que es el esquema de distribución entre provincias (Ver aparte).
Para la coparticipación primaria se estableció el siguiente ordenamiento:
*42,34% a la nación.
*56,66% a las provincias.
*1% para constituir el Fondo de aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (ATN).

Este esquema de distribución de recursos fue drásticamente modificado durante la década del ´90, con el objetivo de dar respuesta a los preceptos del Consenso de Washington. Esa década marcó la retirada del Estado de sus funciones redistributivas, a costa de las provincias.

*Durante la década de los 90, y con el evidente objetivo de apropiarse de fondos que se destinaban a las provincias para financiar las políticas neoliberales se instrumentaron importantes medidas que desvirtuaron los criterios antes expuestos con un notorio perjuicio para las provincias”, indicaron Horacio Fernández y Laura Pacífico en un trabajo sobre coparticipación elaborado para el Instituto de Estudios sobre Estado y Participación (IDEP), que pertenece a la CTA.
*En agosto de 1991, el Gobierno menemista sustrajo de los recursos coparticipables el 11 por ciento de la recaudación del IVA y en abril de 1992 redujo en un 36 por ciento los recursos del Impuesto a las Ganancias con destino a las provincias.
*Al mismo tiempo en que se detraían los recursos coparticipables, el Estado había transferido una serie de servicios, que al final de la década marcaron el fuerte déficit de las provincias. A través de las leyes 24.049 y 24.061 ambas de 1992, Nación transfirió a las provincias los servicios educativos, hospitales, y programas sociales.
A la hora de analizar la relación Nación- Provincias es fundamental tener presente esta situación, ya que en el período 2003-2015, el Estado nacional volvió a hacerse cargo de su rol redistribuidor. En los últimos doce años, la matriz del gasto público estuvo direccionada hacia los llamados servicios sociales, que contemplan inversiones en vivienda, salud, educación, agua potable, y ciencia y tecnología.
*Luego de la reforma que privatizó la seguridad social y creó el régimen de las AFJP a través de la ley 24.241, quedó establecido un Pacto Fiscal entre nación y provincias por el cual se detraía un 15 por ciento de la masa total coparticipable para la Anses. Este es el eje de la principal disputa de los gobernadores con el actual presiente de la Nación, Mauricio Macri.
Este conjunto de modificaciones aplicadas en la década del ´90 fue lo que modificó de manera estructural el esquema de distribución de recursos entre Nación y Provincias, que actualmente es del 75 por ciento para Nación y el restante 25 por ciento para las 24 jurisdicciones.
Por otro lado, el artículo 7° de la ley de coparticipación establece como piso a distribuir entre las distintas jurisdicciones un 34 por ciento de los recursos tributarios de la Administración Central (esto es sin contar organismos descentralizados y leyes especiales). Según el estudio del IDEP, entre 2004 y 2013 el Gobierno nacional transfirió a las provincias el 33 por ciento de los recursos tributarios de la administración central, sin contemplar los recursos de la Seguridad Social.

Ese punto porcentual que estuvo por debajo del promedio establecido por la normativa equivale a 36.375 millones de pesos que las provincias dejaron de percibir entre 2004 y 2013.

El laberinto de la coparticipación generado en la década del ´90 a partir de los distintos cambios introducidos, que todavía no fueron subsanados, complicaba más la situación de las provincias que también debieron hacerse cargo de los servicios sociales abandonados por el Estado. En el período posterior (2003-2015), la tendencia se revirtió y el Estado recuperó su rol social. Las transferencias de recursos de nación hacia las provincias para la aplicación de políticas sociales, de vivienda, educativas y sanitarias fueron ampliamente superiores al punto de coparticipación no percibido por las distintas jurisdicciones, según el análisis realizado por el IDEP.

Solo en 2015, el Estado nacional transfirió en concepto de obra pública a todas las provincias la suma de 162.248,8 millones de pesos. La variación entre 2003 y 2016 (este último dato es el proyectado del Presupuesto) marcó un incremento de la obra pública para todas las jurisdicciones del 5176 por ciento.

El esquema de coparticipación debe ser modificado, tal cual lo estableció la reforma de la Constitución Nacional en 1994. Para ello, las 24 provincias deben acordar con Nación de manera consensuada el nuevo esquema. A partir del fallo de la Corte Suprema, que benefició a Córdoba, Santa Fe y San Luis con la devolución de los recursos detraídos para la Anses, la ex Presidenta Cristina Fernández de Kirchner tomó la decisión de hacer extensivo ese beneficio a todas las provincias. Macri, por su parte, derogó lo planteado por la ex mandataria. El actual Gobierno nacional pretende discutir provincia por provincia las necesidades de recursos, al mismo tiempo en que negocia con ellas la devolución de ese 15 por ciento.

Por lo pronto, cuando al ministro del Interior, Rogelio Frigerio, se le pregunta por las ayudas financieras a las distintas provincias (con la excepción de Santa Cruz que todavía no recibió asistencia), sólo atina a decir que el Gobierno estará para ayudar aquellos que no puedan cubrir gastos corrientes, como el pago de sueldos. Así lo dijo la semana pasada Frigerio, luego de reunirse con el intendente de Río Gallegos, Roberto Giubetich. Sobre una discusión federal vinculada a modificar estructuralmente el régimen de coparticipación, como vienen reclamando los gobernadores, todavía no hay novedades.

Distribución secundaria de coparticipación

La distribución entre las provincias está regida por la ley 20.221 promulgada en 1973. Allí quedaron establecidos los coeficientes de distribución secundaria en base al siguiente criterio:

*65 por ciento directamente proporcional a la población.
*25 por ciento en proporción per cápita a la brecha  de desarrollo entre cada provincia y el área más desarrollada del país.
*10 por ciento según la densidad de población.
La distribución por población se fundamentaba en la estrecha relación existente entre los servicios públicos provinciales y el número de habitantes. La distribución por brecha de desarrollo se justificaba por la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias más rezagadas. Y la distribución por dispersión demográfica obedecía a la intención de tener en cuenta la situación especial de las provincias de baja densidad de población respecto a la organización de la prestación de sus respectivos servicios públicos.
Todos estos criterios quedaron desactualizados. Por solamente citar un ejemplo, según el último Censo 2010, la población en Santa Cruz creció un 40 por ciento. Una discusión sobre un nuevo régimen de coparticipación debería incluir un debate sobre nuevos coeficientes, es decir, qué provincia estaría dispuesta a ceder recursos a favor de otra, y el segundo punto de debate, cómo ampliar la masa de recursos. Es decir, plantear una reforma tributaria para que nación pueda recaudar más.

Los coeficientes actuales son los siguientes: Buenos Aires (19,93), Catamarca (2,86), Córdoba (9,22), Corrientes (3,86), Chaco (5,18), Chubut (1,38), Entre Ríos (5,07), Formosa (3,78), Jujuy (2,95), La Pampa (1,95), La Rioja (2,15), Mendoza (4,33), Misiones (3,43), Neuquén (1,54), Río Negro (2,62), Salta (3,98), San Juan (3,51), San Luis (2,37), Santa Cruz (1,38), Santa Fe (9,28), Santiago del Estero (4,29), Tucumán (4,94), Tierra del Fuego (0,70) y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1,40).